《連云港市住宅小區(qū)裝飾裝修管理?xiàng)l例》政策解讀

一、制定背景

隨著我市城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及居民生活水平的不斷提高，人民的消費(fèi)觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，裝飾裝修成為普遍性現(xiàn)象，裝飾裝修行業(yè)突飛猛進(jìn)發(fā)展，同時(shí)也產(chǎn)生了一些新問題，如非法拆除承重墻、亂搭亂建、穿墻打洞等擅自改變房屋結(jié)構(gòu)的違法行為時(shí)有發(fā)生，裝飾裝修現(xiàn)場(chǎng)安全隱患較多，裝飾裝修材料參差不齊，相關(guān)部門重視不夠、職責(zé)不明確、機(jī)構(gòu)不健全，使人們的身體健康甚至生命安全面臨很大威脅，亟待依法依規(guī)強(qiáng)化管理。

目前為止全國(guó)尚未出臺(tái)專門規(guī)范建筑裝飾裝修管理的法律或行政法規(guī)，有關(guān)建筑裝飾裝修管理的法律規(guī)范，僅在《中華人民共和國(guó)建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中作了概括性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。原建設(shè)部2002年頒布實(shí)施的《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》已經(jīng)難以適應(yīng)裝飾裝修行業(yè)發(fā)展和管理的現(xiàn)實(shí)需要。2023年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市房屋室內(nèi)裝飾裝修安全管理的通知》，明確房屋所有人、使用人（以下統(tǒng)稱裝修人）是房屋室內(nèi)裝飾裝修安全管理的第一責(zé)任人，實(shí)施房屋室內(nèi)裝飾裝修活動(dòng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行法定情形下必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)設(shè)計(jì)單位、裝飾裝修企業(yè)的規(guī)定。2023年江蘇省住建廳也下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋裝修改造管理工作的通知》，提出進(jìn)一步健全事前報(bào)告機(jī)制，加強(qiáng)事前事中監(jiān)管，加強(qiáng)裝修改造巡查，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，突出宣傳培訓(xùn)引導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)全省房屋裝修改造管理工作。這為裝飾裝修管理制度建設(shè)提供了指引。

為貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，規(guī)范裝飾裝修行為和市場(chǎng)秩序，保證裝飾裝修工程質(zhì)量安全，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，提升民眾滿意度，打造宜居生活環(huán)境，根據(jù)我市人大常委會(huì)2023年度立法工作計(jì)劃，由市住建局牽頭，委托第三方起草了《連云港市住宅小區(qū)裝飾裝修管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），進(jìn)一步促進(jìn)我市建筑裝飾裝修行業(yè)綠色、健康、有序、可持續(xù)的發(fā)展，為裝飾裝修管理提供重要的制度保障。

二、制定依據(jù)

《條例》的制定主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》《江蘇省消防條例》等有關(guān)法律、法規(guī)以及2023年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《進(jìn)一步加強(qiáng)城市房屋室內(nèi)裝飾裝修安全管理》、2023年省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋裝修改造管理工作的通知》等最新上級(jí)規(guī)范性文件，參照了《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》的規(guī)定，借鑒了南京、泰州、蘇州、無錫、西安、淮北、鄭州等地的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本市實(shí)際而制定。

三、制定過程

（一）高度重視，精心組織

市政府高度重視《條例》制定工作，成立起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，多次召開會(huì)議研究部署起草工作，對(duì)立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)提出明確要求。市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為牽頭部門，將《條例》制定工作作為本年度重點(diǎn)推進(jìn)的工作任務(wù)，為確保立法質(zhì)量，采取招投標(biāo)方式委托江蘇海洋大學(xué)地方立法咨詢服務(wù)研究基地的團(tuán)隊(duì)具體負(fù)責(zé)起草工作，并指派專門聯(lián)絡(luò)人全程跟蹤、及時(shí)交流、積極協(xié)助，確保《條例》起草的質(zhì)量和進(jìn)度安排。

（二）集思廣益，開門立法

“他山之石，可以攻玉”。為充分借鑒其他地方相關(guān)立法的有益經(jīng)驗(yàn)，確保立法質(zhì)量，課題組廣泛收集并認(rèn)真研讀中央、省級(jí)和設(shè)區(qū)的市不同層級(jí)的立法文件，南京、泰州、蘇州、無錫以及西安、淮北、荊門、銅陵、煙臺(tái)、鄭州、安徽等省內(nèi)外立法文件；《條例（草案）》在市住建局網(wǎng)站向社會(huì)公開征求意見，同時(shí)征求了市發(fā)改委、市生態(tài)局、市公安局、市資規(guī)局、市城管局、市市場(chǎng)監(jiān)督局、市工信局、市消防支隊(duì)、市審批辦、市司法局、市法院等相關(guān)部門單位意見；市人大常委會(huì)、市司法局、市住建局以及課題組成員組成立法團(tuán)隊(duì)，赴南京、徐州、蘇州、無錫、西安、鄭州等地方開展立法調(diào)研和交流，深入了解地方立法的制度經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)行實(shí)踐；組織裝飾裝修企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等代表召開立法聽證會(huì)，充分聽取代表意見，做好聽證筆錄，提高立法的科學(xué)性和可操作性。

（三）持續(xù)完善，精心打磨

課題組對(duì)實(shí)證調(diào)研報(bào)告、聽證筆錄、相關(guān)部門反饋意見多次進(jìn)行研討，與牽頭部門溝通交流，逐條提出采納或不予采納的意見并說明不予采納的理由；市人大、司法、住建、城管等部門定期舉行立法研討會(huì)，對(duì)立法中的重難點(diǎn)問題進(jìn)行專題研討；課題組持續(xù)補(bǔ)充收集相關(guān)文獻(xiàn)資料，認(rèn)真研讀上位法相關(guān)規(guī)定，結(jié)合法理分析和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)修改立法草案并完善配套立法材料，確保立法質(zhì)量。

四、主要內(nèi)容

《條例》共三十三條，包括立法目的與依據(jù)，適用范圍，住宅小區(qū)、裝飾裝修、裝修人等概念界定，基本原則，職責(zé)分工，行業(yè)自律，宣傳教育，裝飾裝修合同簽訂，施工許可及房屋結(jié)構(gòu)改造安全許可，裝飾裝修禁止性行為，事先告知并登記，裝飾裝修公示，物業(yè)管理單位禁止性行為，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)，室外設(shè)施安裝，成品住宅裝飾裝修管理，信用監(jiān)管，監(jiān)督巡查，投訴舉報(bào)，違法行為責(zé)任，參照適用和施行時(shí)間等內(nèi)容。

五、需要說明的主要問題

（一）關(guān)于適用范圍的規(guī)定

《條例》主要調(diào)整本市行政區(qū)域內(nèi)住宅小區(qū)的裝飾裝修活動(dòng)及監(jiān)督管理。法律、法規(guī)對(duì)古建筑、紀(jì)念建筑物的裝飾裝修另有規(guī)定的，從其規(guī)定，但搶險(xiǎn)救災(zāi)及其他臨時(shí)性房屋建筑、農(nóng)民自建低層住宅以及危險(xiǎn)房屋、違法建筑的裝飾裝修活動(dòng)，不適用本條例。

近些年，隨著居民生活水平的提高和住宅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，成品住房（俗稱“精裝修房”）被更多的購(gòu)房者接受，特別是隨著國(guó)家大力推進(jìn)裝配式建筑，裝配式成品住宅成為推動(dòng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的有效手段，但相應(yīng)的法律規(guī)定缺失。2021年市住建局曾起草《連云港市市區(qū)新建成品住宅開發(fā)銷售暫行管理辦法》，最終沒有出臺(tái)。《條例》第四條第二款規(guī)定“鼓勵(lì)住宅小區(qū)裝飾裝修采用安全實(shí)用、環(huán)保節(jié)能的新技術(shù)、新材料、新工藝，積極推廣應(yīng)用裝配式內(nèi)裝修技術(shù)。”第十九條明確規(guī)定將成品住宅裝飾裝修納入建筑工程統(tǒng)一管理，初步解決了本市成品住宅管理無法可依的問題。

（二）關(guān)于核心概念的界定

《條例》對(duì)“住宅小區(qū)”的界定參照了2018年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于“城市居住區(qū)”的規(guī)定，指城市和農(nóng)村中住宅建筑相對(duì)集中布局的地區(qū)以及納入居住區(qū)實(shí)行集中統(tǒng)一管理的商鋪、辦公樓、公共用房和社區(qū)配套用房。

目前對(duì)“裝飾裝修”的含義理解很不一致，《條例》第三條第二款將“裝飾裝修”界定為“住宅小區(qū)裝修人以及裝飾裝修業(yè)務(wù)承攬人使用裝飾裝修材料對(duì)住宅小區(qū)內(nèi)建筑物內(nèi)外表面及空間進(jìn)行修飾處理的活動(dòng)。”此外，還對(duì)“裝修人”“裝飾裝修業(yè)務(wù)承攬人”作出界定。

（三）關(guān)于政府部門職責(zé)分工的規(guī)定

住宅小區(qū)裝飾裝修管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。《條例》第五條規(guī)定了各級(jí)人民政府以及住建、自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、城管綜合執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)督、公安、消防救援、應(yīng)急管理等部門的裝飾裝修管理職責(zé)。《條例》第六條進(jìn)一步明確了市住建部門與縣（區(qū)）住建部門在裝飾裝修監(jiān)督管理中的職責(zé)分工。此外，《條例》第二十四條至二十八條在規(guī)定違法責(zé)任時(shí)明確具體執(zhí)法部門，減少部門權(quán)責(zé)沖突，提高執(zhí)法效率。

（四）新增房屋結(jié)構(gòu)改造安全許可及責(zé)任規(guī)定

根據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》等現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請(qǐng)辦理施工許可證。目前多數(shù)住宅小區(qū)裝飾裝修工程都屬于限額以下的建筑工程，不需要辦理施工許可證，導(dǎo)致其脫離于行政監(jiān)管，存在很大的安全隱患。有數(shù)據(jù)顯示，2012年以來，全國(guó)發(fā)生的49起房屋建筑倒塌事故中，有25起為既有建筑改擴(kuò)建擅自拆改建筑主體結(jié)構(gòu)或者加層、改變使用功能增加荷載等情況引發(fā)的事故，占比超過50%。為此，2023年6月9日，住建部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市房屋室內(nèi)裝飾裝修安全管理的通知》，明確了裝修活動(dòng)中涉及的各方和各相關(guān)部門的責(zé)任。

《條例》借鑒西安、蘇州等地方立法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)《行政許可法》第十二條、第十五條的規(guī)定，新設(shè)房屋結(jié)構(gòu)改造安全許可制度，適用于房屋主體非承重結(jié)構(gòu)變動(dòng)的裝飾裝修工程。如果裝修人已辦理建筑工程施工許可證的裝飾裝修工程，不再辦理房屋結(jié)構(gòu)改造安全許可證。許可證的管理辦法另行制定。《條例》第十條第三款規(guī)定了裝修人申請(qǐng)辦理房屋結(jié)構(gòu)改造安全許可證需要提交的材料。第二十五條新設(shè)未經(jīng)許可改造房屋主體結(jié)構(gòu)的罰則，即由所在地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門責(zé)令停止施工，限期改正，對(duì)裝修人處二萬元以上五萬元以下罰款。違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)規(guī)定的，由城管綜合執(zhí)法部門根據(jù)本條規(guī)定予以處罰。

（五）新增裝飾裝修工程事先告知并辦理登記的規(guī)定

根據(jù)《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》及2023年住建部、省住建廳關(guān)于加強(qiáng)城市房屋裝修管理的規(guī)定，《條例》第十二條明確規(guī)定裝修人對(duì)住宅裝飾裝修的，應(yīng)當(dāng)事先告知物業(yè)管理單位。物業(yè)管理單位應(yīng)當(dāng)將住宅裝飾裝修的禁止行為和注意事項(xiàng)告知裝修人。此外，裝修人在裝飾裝修工程開工前，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)資料向物業(yè)管理單位辦理登記手續(xù)，簽訂裝飾裝修管理服務(wù)協(xié)議和相應(yīng)的書面承諾書。第十三條規(guī)定了裝修人辦理開工登記的材料要求以及未辦理登記手續(xù)的不利后果。第十四條規(guī)定了裝修人應(yīng)當(dāng)在住宅小區(qū)的顯著位置和裝飾裝修現(xiàn)場(chǎng)張貼裝飾裝修公示牌，公開裝修人及施工方負(fù)責(zé)人聯(lián)系電話、施工時(shí)間、監(jiān)督單位、監(jiān)督方式等信息，便于接受相鄰權(quán)利人的監(jiān)督，也便于物業(yè)管理單位及相關(guān)部門監(jiān)督檢查。最后，《條例》第二十四條新設(shè)了未辦理開工登記的法律責(zé)任，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處責(zé)令改正；拒不改正的，對(duì)裝修人處五百元以上一千元以下罰款。

（六）明確列舉住宅小區(qū)裝飾裝修禁止性行為及相應(yīng)違法責(zé)任

《條例》第十一條詳細(xì)列舉了實(shí)踐中多發(fā)且危害較大的裝飾裝修禁止性行為，其中，第（一）項(xiàng)屬于創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，上位法規(guī)定“未經(jīng)原設(shè)計(jì)單位或者具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的設(shè)計(jì)單位提出設(shè)計(jì)方案，不得變動(dòng)建筑主體和承重結(jié)構(gòu)，不得超過設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)范增加樓面荷載”，本條刪除了前置性條件，并將適用范圍擴(kuò)大到房屋主體結(jié)構(gòu)，不限于承重結(jié)構(gòu)，避免在實(shí)際操作中設(shè)計(jì)單位隨意變更設(shè)計(jì)方案，為違法裝飾裝修行為“開道”；第（四）項(xiàng)關(guān)于“擅自穿層、下挖拓展使用空間或者改變住宅使用”的規(guī)定屬于創(chuàng)設(shè)性規(guī)定；第六項(xiàng)關(guān)于“擅自在外墻開設(shè)門窗”的規(guī)定屬于創(chuàng)設(shè)性規(guī)定；第七項(xiàng)關(guān)于“擅自拆除樓面保溫隔聲系統(tǒng)”的規(guī)定屬于創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。此外，本條第二款賦予裝飾裝修人提醒、勸告裝修人不得從事裝飾裝修禁止性行為的義務(wù)，起到一定的預(yù)防作用。

第二十六條針對(duì)前述違法行為規(guī)定了相應(yīng)的違法責(zé)任，其中有些罰則屬于創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，如第一款關(guān)于裝飾裝修企業(yè)的罰款規(guī)定屬于創(chuàng)設(shè)性處罰，適用于從事住宅小區(qū)裝飾裝修活動(dòng)的企業(yè)；第三款的規(guī)定屬于創(chuàng)設(shè)性處罰；第四款關(guān)于“穿層、下挖拓展使用空間或者改變住宅使用功能、原外觀設(shè)計(jì)的”罰款規(guī)定屬于創(chuàng)設(shè)性處罰；第五款至第八款的規(guī)定，均屬于創(chuàng)設(shè)性處罰。此外，第二十九條針對(duì)可能危及房屋安全的裝飾裝修違法行為，如果裝修人、裝飾裝修業(yè)務(wù)承攬人拒不停止或者拒不整改的，新設(shè)查封現(xiàn)場(chǎng)、扣押工具材料的行政強(qiáng)制措施。這些規(guī)定為堅(jiān)決遏制室內(nèi)裝飾裝修違法違規(guī)行為，加強(qiáng)城市房屋室內(nèi)裝飾裝修安全管理，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全提供了法律依據(jù)。

（七）充分調(diào)動(dòng)基層執(zhí)法力量和社會(huì)力量

住宅小區(qū)裝飾裝修管理與群眾利益密切相關(guān)，實(shí)踐中容易引發(fā)鄰里沖突，激化官民關(guān)系，為有效預(yù)防并及時(shí)遏制裝飾裝修違法行為，需要充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等基層執(zhí)法力量以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)、村居（社區(qū)）委員會(huì)、社會(huì)公眾等社會(huì)力量積極參與，從而構(gòu)建多方力量齊抓共管、多元主體協(xié)同共治的治理機(jī)制。

《條例》第五條第四款規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門及相關(guān)管理部門的指導(dǎo)下，做好住宅小區(qū)裝飾裝修監(jiān)督管理的相關(guān)工作”。第七條規(guī)定加強(qiáng)裝飾裝修行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理。第十二條規(guī)定裝修人事先告知物業(yè)管理單位，并在開工前向物業(yè)管理單位辦理登記手續(xù)。第十三條規(guī)定物業(yè)管理單位對(duì)未辦理登記手續(xù)的裝修人，可以按照臨時(shí)管理規(guī)約或管理規(guī)約，限制施工機(jī)具、機(jī)械設(shè)備、材料等進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)。第二十一條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及物業(yè)管理單位的監(jiān)督巡查職責(zé)。第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)先行處理的職責(zé)。第二十四條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對(duì)未辦理開工登記違法行為的處罰權(quán)。第二十八條規(guī)定物業(yè)管理單位的違法責(zé)任。第三十條規(guī)定裝修人阻礙物業(yè)管理單位人員監(jiān)督巡查的法律責(zé)任。

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