各縣、區人民政府，市各有關單位：

市體改辦、水利局、財政局《關于我市水利工程管理體制改革工作的實施意見》已經市政府同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

 

 

 

                                               二○○三年十一月二十日

 

 

關于我市水利工程管理體制改革工作的實施意見

 

（市體改辦  水利局  財政局   二00三年十一月）

 

為加快建立與社會主義市場經濟相適應的水利工程管理體制和運行機制，確保水利工程的安全運行，充分發揮水利工程的效益，保障社會經濟的可持續發展，根據國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知（國辦發〔2002〕45號）和省政府辦公廳轉發的《關于我省水利工程管理體制改革實施意見》（蘇政辦發［2003］3號），結合我市實際，現制定如下實施意見:

一、水利工程管理體制改革的必要性和緊迫性

我市地處沂沭泗流域下游，素有“洪水走廊”之稱。新中國成立以來，我市興建了一大批水利工程，初步建成了防洪擋潮、排澇、灌溉、降漬、調水五大水利工程體系，為全市經濟和社會發展提供了防洪安全保障和水資源供給保證，發揮了巨大的社會和經濟效益。但由于受經濟體制和地方財力不足的影響，多年來，我市水利工程管理和維修養護經費投入不足，水利工程管理中存在的問題也日趨突出。主要是水利工程管理體制不順、職能不清、權責不明；水利工程管理單位事企不分、機制不活；水利工程運行管理和維修養護經費不足；供水價格形成機制不合理；國有水利經營性資產管理運營體制不完善。這些問題導致了大量水利工程老化失修，效益衰減，影響了水利工程的安全運行和效益的發揮。加快推進水利工程管理體制改革勢在必行。

二、水利工程管理體制改革的目標和原則

（一）改革的目標

通過3到5年的努力，初步建立符合市情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制，努力達到體制理順、機制搞活、機構合理、人員精干、服務優質、環境優美、運行高效。

1.建立職能清晰、權責明確的水利工程管理體制；

2.建立管理科學、經營規范的水管單位運行機制；

3.建立市場化、專業化和社會化的水利工程維修養護體系；

4.建立合理的水價形成機制和有效的水費計收方式；

5.建立規范的資金投入、使用、管理與監督機制；

6.建立較為完善的政策、法律支撐體系。

（二）改革的原則

1.正確處理水利工程的社會效益與經濟效益的關系。既要確保水利工程社會效益的充分發揮，又要引入市場競爭機制，降低水利工程的運行管理成本，提高管理水平和經濟效益。

2.正確處理水利工程建設與管理的關系。既要重視水利工程建設，又要重視水利工程管理，在加大工程建設投資的同時，加大工程管理的投入，從根本上解決“重建輕管”問題。

3.正確處理責、權、利的關系。既要明確政府各有關部門和水管單位的權利和責任，又要在水管單位內部建立有效的約束和激勵機制，使管理責任、工作績效和職工的切身利益緊密掛鉤。

4.正確處理改革、發展與穩定的關系。既要從水利行業的實際出發，大膽探索，勇于創新，又要積極穩妥，充分考慮各方面的承受能力，把握好改革的時機與步驟，確保改革順利進行。

5.正確處理近期目標與長遠發展的關系。既要努力實現水管體制改革的近期目標，又要確保新的管理體制有利于水資源的可持續利用和生態環境的協調發展。

三、水利工程管理體制改革的主要內容和措施

（一）明確權責，規范管理

1.水利工程實行統一管理與分級管理相結合。流域性水利樞紐和跨流域調水控制工程，由省行政主管部門負責統一管理。流域性河道堤防，實施統一管理與分級管理相結合，省市負責對其管理范圍內建設項目占用堤防、岸線、水域進行審查，檢查監督工程管理狀況，對防汛歲修以及重點工程除險加固給予一定的經費補助；按照屬地管理原則，由市、縣水行政主管部門分段實施具體管理。受益和影響在兩個縣（市）以上、一個市范圍內的水利工程，由市水行政主管部門負責管理。受益和影響在兩個鄉（鎮）以上、一個縣（市）范圍內的水利工程，由縣（市）水行政主管部門負責管理。

2.明確水行政主管部門和水管單位的管理責任。各級人民政府應依法保障本行政區域內水利工程的安全，限期消除險情。水行政主管部門對轄區內各類水利工程負有行業管理責任，負責監督檢查水利工程的管理養護和安全運行，對其直接管理的水利工程負有監督資金使用和資產管理責任。各級水行政主管部門要按照政事分開、政企分開的原則，轉變職能，改善管理方式，提高管理水平。水利工程管理單位具體負責水利工程的管理、運行和維護，保證工程安全和發揮效益。受益和影響在一個鄉（鎮）范圍內跨村的且無水管單位的公益性工程，受縣（市）水行政主管部門委托，由鄉（鎮）水利站負責管理。

3.完善責任追究制度。水行政主管部門管理的水利工程出現安全事故的，依法追究水管單位、水行政主管部門和當地政府負責人的責任；其他單位管理的水利工程出現安全事故的，依法追究業主責任和水行政主管部門的行業管理責任。

（二）劃分水管單位類別和性質，嚴格定編定崗

1.劃分水管單位類別和性質。根據水管單位承擔任務和收益狀況，將現有水管單位分為三類：

第一類是承擔防洪、排澇等水利工程管理運行維護任務的流域性河道、堤防、涵閘、泵站、大型水庫等水管單位，稱為純公益性水管單位，定性為事業單位。

第二類是承擔既有防洪、排澇等公益性任務，又有供水等經營性功能水利工程管理運行維護任務的中、小型水庫、灌區、水電站等水管單位，稱為準公益性水管單位。公益性水管單位依其經營收益情況確定性質，不具備自收自支條件的，定性為事業單位；具備自收自支條件的，定性為企業。目前已轉制為企業的，維持企業性質不變。

第三類是承擔城市供水、水力發電等水利工程管理運行維護任務的水管單位，稱為經營性水管單位，定性為企業。

水管單位的具體性質由機構編制部門會同同級財政和水行政主管部門按有關規定負責確定。

2.嚴格定編定崗。事業性質的水管單位，其編制由機構編制部門會同同級財政和水行政主管部門核定。實行管養分離后的維修養護人員、準公益性水管單位中從事經營性資產運營和其他經營活動的人員，不再核定編制。各水管單位要根據國家制定的《水利工程管理單位定崗標準》，在批準的編制總額內合理定崗。

（三）深化水管單位內部改革，加強水利工程管理

1.根據水管單位的特點，分類推進人事、勞動、分配等相關制度改革。事業性質的水管單位，要按照精簡高效的原則，科學設置管理機構，嚴格控制人員編制，在按需設崗的基礎上，全面實行人員聘用制度，按崗聘人，職工競爭上崗，并建立嚴格的目標責任制度；水管單位負責人由主管部門通過競爭方式選任。事業性質的水管單位仍執行國家統一的事業單位工資制度，同時鼓勵在國家政策指導下，探索符合市場經濟規則、靈活多樣的分配機制，把職工收入與工作職責和績效緊密結合起來，根據生產特點、人員構成、經費來源等實際情況，實行檔案工資與實際收入相分離的分配制度，使內部分配向生產一線、關鍵崗位、優秀人才和有突出貢獻的人員傾斜。

定性為企業的水管單位，要按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的原則建立現代企業制度，構建有效的法人治理結構，做到自主經營，自我約束，自負盈虧，自我發展。水管單位可吸收國有法人資本、社會法人資本、自然人資本和外商資本積極參與企業改制。水管單位負責人由企業董事會或上級機構依照相關規定聘任；其他職工由水管單位擇優聘用，并依法實行勞動合同制度，與職工簽訂勞動合同。在工資分配上，按照工資總額增長幅度低于經濟效益增長幅度、職工平均工資增長幅度低于勞動生產率增長幅度的原則，由企業自主確定工資分配辦法和水平。

要努力探索多樣化的水利工程管理模式，逐步實行社會化和市場化。對于新建工程，應積極探索通過市場方式，委托符合條件的單位進行管理。

2.規范水管單位的經營活動，嚴格資產管理。準公益性水管單位要在科學劃分公益性和經營性資產的基礎上，對內部承擔防洪、排澇等公益性職能部門和承擔供水等與水利工程有關的多種經營職能部門進行嚴格劃分，做到事企分開，將經營部門轉制為水管單位下屬企業。事業性質的準公益性水管單位在核定的財政資金到位的情況下，興辦的與水利工程無關的多種經營項目要限期脫鉤。企業性質的準公益性水管單位和經營性水管單位的投資經營活動，原則上應圍繞與水利工程相關的項目進行，并保證水利工程日常維修養護經費的足額到位。

加強國有水利資產管理，明確國有資產出資人代表。對定性為企業的水管單位現有存量經營資產，由政府授權資產經營公司（或市水利局）負責管理和運營，承擔國有資產的保值增值責任。

3.強化水利工程目標管理。全面推行水利工程目標管理，嚴格按照考核標準，加強水利工程目標管理考核評定工作，規范管理工作，提高管理水平，確保工程完好

（四）積極推行管養分離

實行水利工程的管理與維修養護分離，精干管理機構，提高養護水平，降低運行成本。推行管養分離一般可分三步走：第一步，在水管單位內部實行管理與維修養護機構、人員、經費分離。即將工程維修養護業務從所屬水管單位中剝離出來，把從事大修理、機電安裝等專業性強、技術要求高的工作人員和相關專業設備集中到一起，獨立或者聯合組建維修公司、實業公司或水利工程物業管理公司等專業化養護企業，主要承擔原單位或其他相關工程及設備的維修養護。維修養護人員的工資費用逐步過渡到按維修養護工作量和定額標準，不按人員編制撥款。對維修養護人員落實項目責任制，實行合同管理；對管理運行人員落實崗位責任制，實行目標管理。第二步，將維修養護部門與水管單位分離，但仍以承擔原單位的養護任務為主。第三步，將工程維修養護業務從所屬水管單位徹底剝離出來，水管單位通過招標方式擇優確定維修養護企業，使水利工程維修養護走上社會化、市場化和專業化的道路。有條件的地方也可以一步到位，徹底分離。為確保水利工程管養分離的順利實施，各級財政應保證水利工程維修養護資金足額到位。各級政府、水行政主管部門以及有關部門應當努力創造條件，培育維修養護市場主體，規范維修養護市場秩序。

（五）建立合理的水價形成機制，強化計收管理

1.逐步理順水價。水利工程供水水費為經營性收費，按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則核定。對農業用水和非農業用水要區別對待，分類定價。農業用水的水價按補償供水成本確定，不計利潤；非農業用水價格在補償供水成本、費用、計提合理利潤和依法計稅的基礎上確定。市屬及省指定翻水站執行貧困縣農業灌溉電價。根據水資源有償使用要求，逐步提高水資源費征收標準。水價要逐步理順，分步到位，并根據水資源狀況、供水成本以及市場供求變化適時調整。水價實行政府定價，按《江蘇省定價目錄》規定執行。待《江蘇省水利工程供水價格管理辦法》出臺后，盡快出臺《連云港市水利工程供水價格管理辦法》。

2.理順供水體制，建立健全供（排）水管理機構。

3.強化計收管理。水利工程水費逐步實行計量收費。農業供水尚未實行計量收費的，要改進計量設施和方法，逐步推行計量收費。積極培育農村用水戶合作組織。非農業用水必須安裝計量設施，無計量設施的要限期安裝。改進水費收費辦法，減少收費環節，逐步實行水費自收，提高繳費率。收取農業水費時，要實行公示制，接受民主監督，規范收費行為。嚴格禁止鄉村兩級在代收水費中任意加碼和截留。實行計劃用水、節約用水，用水戶超定額用水實行累進加價。供水單位與用水戶要通過簽訂供水合同，規范雙方的責任和權利。要充分發揮用水戶的監督作用，促進供水降低供水成本。

（六）規范財政支付范圍和方式，嚴格資金管理

1.根據水管單位的類別和性質，采取不同的財政補助政策和撥款方式。純公益性水管單位，在嚴格水管單位人員編制管理的基礎上，其編制內在職人員經費、離退休人員經費、公用經費以及工程日常運行維修養護等基本支出由同級財政負擔。工程日常維修養護經費在水利工程維修養護歲修資金中列支。工程更新改造費用納入基本建設投資計劃，由計劃主管部門在非經營性資金中安排。

事業性質的準公益性水管單位，其編制內承擔公益性任務的在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出以及公益性部分的工程日常運行、維修養護等項支出由同級財政負擔，更新改造費用納入基本建設投資計劃，由計劃部門在非經營性資金中安排；經營性部分的工程日常維修養護經費由企業負擔，更新改造費用在折舊資金中列支，不足部分由計劃部門在非經營性資金中安排。事業性質的準公益性水管單位的經營性資產收益和其他投資收益要納入單位的經費預算。各級水行政主管部門應及時向同級財政部門報告該類水管單位各種收益的變化情況，以便財政部門實行動態核算，并適時調整財政補貼額度。鄉鎮水利站在職人員、退離休人員經費、公用經費參照準公益性的水管單位執行，由縣區級財政負責。

企業性質的水管單位，其所管理的水利工程的運行、管理和日常維修養護等資金一般由水管單位自行籌集。企業性質的水管單位應加強資金積累，提高抗風險的能力，確保水利工程維修養                                        護資金的足額到位，保證水利工程的安全運行。水利工程日常維修養護經費數額，由財政部門會同同級水行政主管部門依據《水利工程維修養護定額標準》確定。

2.積極籌集水利工程維修養護歲修資金。為保障水利工程管理體制改革的順利實施，各級政府要增加對水利工程管理的投入，適當調整水利支出結構，積極籌集水利工程維修養護歲修資金。各級水利工程維修養護歲修資金來源為：各級財政預算資金；水利建設基金的30％；防洪保安資金的20％。省級維修養護歲修資金主要用于流域性水利工程維修養護經費的補助。市級維修養護歲修資金主要用于市屬水利工程的維修養護以及流域性水利工程維修養護經費的補助。

3.改革財政撥款方式。在嚴格水管單位人員編制管理和科學制定維修養護定額標準的基礎上，要積極有序地對財政撥款方式加以改革，逐步將現行的按水管單位人員編制數撥款，轉變為按水管單位人員機構經費和工程維修養護定額撥款。

4.嚴格資金管理。所有水利行政事業性收費均實行“收支兩條線”管理。各地要建立健全水費收支管理財務規章制度，切實加強水費征收、使用的監督管理。有關加強對水費監管的具體辦法，待省水利廳、財政廳另行制定下發后再定。準公益性水管單位必須按財政部頒發的《水管單位財務會計制度》規定提取工程折舊。要加強對防汛抗旱經費、工程維修養護經費、更新改造經費及準公益性水管單位提取的工程折舊資金的管理，做到專款專用，嚴禁挪作他用。經營性水管單位要按照水管單位財務制度規定提取工程折舊，專款專用，保證工程的更新改造。各有關部門要加強對水利工程管理經費的落實情況、水管單位各項資金使用情況的審計和監督檢查。

（七）妥善安置分流人員，落實社會保障政策

1.水行政主管部門和水管單位要在定編定崗的基礎上，廣開就業渠道，妥善安置分流人員。支持和鼓勵分流人員大力開展多種經營，特別是與水利工程相關的旅游、水產養殖、農林畜產和建筑施工等具有行業自身優勢的項目。利用水利工程的管理和保護區域內的水土資源進行生產經營的企業，要優先安排水管單位分流人員。在清理水管單位現有經營項目的基礎上，要把經營性項目的剝離與安置分流人員結合起來。在分流人員的安置過程中，各級政府和水行政主管部門、財政、勞動、人事部門要做好統籌安排和協調工作。

2.落實社會保障政策。各類水管單位應按照有關法律、法規和政策參加所在地的基本養老醫療、失業、工傷、生育等社會保險。在全國統一的事業單位養老保險改革方案出臺前，保留事業性質的水管單位仍維持現行退休制度。轉制單位有關養老保險的政策，比照《省政府辦公廳轉發省建設廳等部門關于全省工程勘察設計單位體制改革的實施意見的通知》（蘇政辦發〔2002〕55號）文件執行。

（八）稅收扶持政策

實行管養分離后從水管單位中分離出來的維修養護企業，以及為安置水管單位分流人員而興辦的多種經營企業，符合規定條件的，可享受相關稅收優惠政策。

（九）積極推進水利工程產權制度改革

水管單位擁有土地、林木、水面等自然資源，以及工程設備、房屋等固定資產。要按照立足自身、發揮優勢、深入挖掘、廣開財力的思路，通過規范的產權制度改革，下大氣力將這些資源、資產優勢轉化為經濟優勢。對興利項目，可采取“股份、承包、租賃、拍賣”等多種改革形式。其中：水利工程供水、發電、旅游等項目可組建股份公司；土地、林木、水面、房產、設備可由個人或集體租賃或承包經營；部分資源或資產在一定期限內的使用權可公開有償出讓。對相近或同一流域的水利工程，應積極鼓勵其在供水、供電、旅游等項目上，實行多種形式的聯合經營，以發揮規模效益。

改革小型農村水利工程管理體制。小型農村水利工程要按照落實管理主體、明確管理責任、提高管理效益的總體目標要求，明晰所有權，搞活經營權，探索建立多種形式的農村用水合作組織，推行競價承包、競價租賃、競價拍賣等靈活多樣的經營方式和運行機制。要加強改制回收資金的管理，專款用于發展農村水利，實行滾動發展。完善管理措施，強化服務功能，加強改制后的行業管理。

（十）完善新建水利工程管理體制

進一步完善新建水利工程的建設管理體制。全面實行項目法人責任制、招標投標制和建設監理制，落實工程質量終身責任制，確保工程質量。新建水利工程要實行建設與管理的有機結合，在編制可行性分析報告時要制定管理方案，核算管理成本，明確工程的管理體制、管理機構和管理運行經費來源，對沒有管理方案的可行性分析報告不予審批。在工程建設過程中，管理設施與主體工程要同步實施。工程竣工前，要完成確權劃界工作。

（十一）加強水利工程的環境與安全管理

1.加強環境保護。水利工程的建設與管理要遵循國家環保法律法規，符合環保要求，著眼于水資源的可持續利用。進行水利工程建設，要嚴格執行環境影響評價制度和環境保護“三同時”制度。水管單位要做好水利工程管理范圍內防護林（草）建設和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生態用水需要。水管單位開展多種經營活動應當避免污染水源和破壞生態環境。水管單位可受水行政主管部門委托，按水功能區劃進行排污口管理，發現水質未達到水域使用功能時，應當及時報告水行政主管部門轉報有關人民政府和相關部門，采取治理措施。

2.強化安全管理。水管單位要強化安全意識，嚴格規范操作，并加強對水利工程的安全保衛工作，確保安全運行。利用水利工程管理和保護區內的水土資源開展的旅游等經營項目，要在確保水利工程安全的前提下進行。水利工程原則上不得作為主要交通通道；大壩壩頂、河道堤防堤頂或者戧臺確需兼做公路的，需經科學論證和有關主管部門批準，并采取相應的安全維護措施；未經批準，已作為主要交通通道的，對大壩要限期實行壩路分離，對堤防要限制交通流量。各級地方政府要按照國家有關規定，組織、協調有關部門盡快完成水利工程用地的確權劃界工作，明確水利工程的土地權屬和管理保護范圍。做到所有權、管理權和經營使用權的統一。

（十二）加快政策法規建設，嚴格依法管理

加快制定和完善水利工程管理的有關政策法規，為水利工程管理體制的改革提供保障。各級水行政主管部門和水利工程管理單位要嚴格執行各項法律、法規，堅持依法行政，依法管理，加大執法力度，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。依法維持水事秩序，維護水利工程的安全。

四、加強組織領導，積極穩妥地推進改革

（一）加強組織領導

市成立水利工程管理體制改革領導小組，負責全市水管體制改革工作。領導小組下設辦公室，負責日常工作。各有關部門要堅持按照各自的職責分工，確保各項措施到位，保障水管體制改革的順利進行。各縣、區水管單位體制改革工作應在縣、區人民政府的統一領導下進行。各級人民政府要切實加強對水利工程管理體制改革工作的領導，依據本實施意見，結合本地實際，制定具體的實施方案，并認真組織實施。市屬水管單位的體制改革工作由市水利局具體負責，市有關部門水管單位所在地政府及有關部門要積極做好配合工作。各級水行政主管部門和水管單位要認真組織落實改革方案，并做好職工的思想政治工作，積極穩妥進行改革，確保水管體制改革的順利進行和水利工程安全運行。

（二）精心組織實施

各地要在認真制定改革實施方案的基礎上，按照工作步驟，制定周密的工作計劃，完善工作程序，規范工作制度，有計劃、有步驟地推進改革。要積極開展試點工作，以點帶面，全面推進。市確定的改革試點單位要在2003年底前全面完成。各縣、區也應選擇不同類型的典型，開展試點工作，進行跟蹤調研，為全面推進改革提供經驗。堅持一切從實際出發的原則，既要大膽借鑒事業單位和國有企業改革的成功經驗，又要立足于水利行業和本單位的實際。根據各水管單位所承擔的任務和人員、資產的現狀，實行分類指導。對改革中出現的問題，要及時研究，提出解決措施。

（三）時間要求及工作步驟

全市水管體制改革工作要求在2004年完成工程性質分類確定、定崗定編、經費測算和單位內部改革工作，各項財政性資金全部落實到位；2005年進行完善和總結。改革工作一般可分為三個階段進行，第一階段為組織準備階段。主要任務是宣傳發動，組建領導機構，開展調查摸底及試點工作。第二階段為具體實施階段。主要任務是制定改革計劃，全面落實實施方案。第三階段為驗收總結階段。主要任務是組織驗收，全面總結，查找不足，進一步完善提高。