《江蘇省水路交通運輸條例》解讀

2019年3月29日，江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第八次會議全票通過了《江蘇省水路交通運輸條例》（以下簡稱《條例》），將于2019年8月1日起施行。現解讀如下：

一、《條例》的立法背景和意義

江蘇是水運大省，具有通江達海、承西啟東的區位優勢，水域面積約占全省國土面積的17%，內河航道2.4萬公里，占全國的20%，里程和密度均居全國第一；擁有1000多公里長江岸線和1000多公里的海岸線，水運資源得天獨厚。截止2018年底，全省擁有港口碼頭泊位5480個，其中萬噸級以上泊位497個，綜合通過能力19.9億噸，其中集裝箱通過能力1528.6萬TEU，港口吞吐量25.84億噸，億噸大港8個，萬噸級以上泊位數、億噸大港數、港口吞吐量連續多年居全國第一；擁有運輸船舶3.3萬艘、4020萬凈載重噸，分別居全國第一位和第二位。2018年，全省水運貨運量8.8億噸、貨物周轉量6122億噸公里，占綜合交通的37.7%和68.3%。水路交通運輸事業的長足發展，對全省經濟社會的發展起到了有力的支持和保障作用，為建設交通強省奠定了重要的基礎。

為了保障和促進水運事業發展，我省先后出臺了《江蘇省內河交通管理條例》《江蘇省航道管理條例》和《江蘇省港口條例》。這三部地方性法規的頒布施行，為加快我省航道、港口建設，規范港口經營和水路運輸經營活動，加強水路交通安全管理，起到了積極的作用。但基于當時的水路交通運輸管理體制，這些法規多側重于專門調整水路交通運輸的一個方面，缺乏綜合性、協調性。在當前我省加快建設現代綜合交通運輸體系，奮力開啟交通強省建設的新征程中，水路交通運輸面臨著新的發展機遇，也面臨著新的挑戰，迫切需要結合我省交通運輸發展和改革實際，整合現行法規，制定一部綜合性的水路交通運輸地方性法規，為我省加快建設現代綜合交通運輸體系、建設交通強省提供法治保障。

一是適應我省交通運輸發展和改革的新要求。黨的十九大提出了建設交通強國的宏偉目標，要求加強鐵路、公路、水運、航空、物流等基礎設施網絡建設。落實到江蘇的一個重要任務就是建設交通強省。2018年全國兩會期間，省委婁書記表示，江蘇高質量發展“最迫切的是建設綜合交通運輸體系”。這些新時期江蘇交通運輸發展的新目標新要求，亟需在水路交通運輸發展中全面落實。同時，根據國家和省有關行政執法體制改革的決策部署，我省交通運輸領域已經完成省級層面的承擔行政職能事業單位改革和綜合執法改革，市縣級的改革也正在加快推進。水路交通運輸作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，可以結合江蘇實際，先行一步，配套制定水路交通運輸綜合性法規，對水路交通運輸有關管理機制、主體和要求等進行重新調整定位，以適應交通運輸發展和改革的新要求。

二是落實上位法有關水路交通運輸的新規定。近年來，國家先后制定和修訂了《港口法》《航道法》《危險化學品安全管理條例》和《國內水路運輸管理條例》等法律、行政法規，并持續推進“放管服”改革，對水路交通運輸的發展定位、原則和有關管理內容、要求、方式等作出了一系列新的規定，需要在我省水路交通運輸有關工作實踐中全面落實。同時，一些新的條款規定，如航道規劃的編制與實施、航道保護、危險貨物港口安全管理、國內水路運輸許可辦理、船舶進出港管理等有關制度，亟需結合江蘇實際，通過地方立法予以細化、明確。這既是落實上位法規定的配套舉措，也是水路交通運輸發展的現實需要。

三是解決水路交通運輸發展中出現的新問題。隨著我省加快建設現代綜合交通運輸體系，水路交通運輸發展不平衡、不充分的問題也日益凸顯。一是航道、港口建設和養護水平和資金保障不適應綠色水運發展的需求，重陸輕水在部分地區還一定程度存在，迫切需要進一步發揮江蘇水運優勢，加大航道、港口建設和養護投入，進一步落實綠色、協調發展理念。二是航道、港口建設、管理體制、機制急需根據國家政策要求、改革推進和江蘇實際進一步理順，特別是要根據習近平總書記“共抓大保護、不搞大開發”的戰略思想，進一步推進航道、港口環境綜合整治，整合港口資源，推進沿江、沿海港口一體化。另外，根據財政事權和支出責任劃分改革等要求，航道、港口建設、管理工作機制也迫切需要相應調整完善。三是水路交通運輸安全監管手段和方式難以適應水路交通運輸發展的要求，需要進一步界定安全管理職責，明確安全管理措施，落實安全生產責任，強化水上從業人員安全意識，全面加強安全隱患排查和治理。四是江蘇水運比較優勢沒有得到充分發揮，迫切需要進一步采取促進水運發展的政策措施，加快運輸結構調整，推進水運企業規模化、集約化經營，營造良好的水運發展環境，并按照有關生態優先、綠色發展等要求，引導發展綠色船舶，鼓勵、支持水運新技術、新業態的應用和發展。

在這一背景下，制定《條例》對于規范水路交通運輸行為，維護水路交通安全，促進水路交通運輸事業健康發展具有重要意義。隨著《條例》的頒布施行，將為我省水路交通運輸規劃、建設、養護、經營和管理等提供強有力的法律依據，推進全面規范水路交通運輸行為，加強水路交通安全管理，并將進一步推進港口、航運基礎設施的融合和港口一體化發展，推動運輸結構調整和水運經營規模化、集約化，對促進江蘇從水運大省向水運強省邁進，更好地發揮水運的優勢和基礎性作用具有十分重要的現實意義，也必將更好地促進我省現代綜合交通運輸體系建設，為江蘇高質量發展走在前列注入強勁動力。

二、《條例》的主要內容

《條例》共有九章七十六條，分為“總則”、“規劃、建設與養護”、“航道、港口保護”、“運輸經營”、“交通安全管理”、“促進發展與服務保障”、“監督管理”、“法律責任”和“附則”，重點調整了以下六個方面的內容：

（一）明確水路交通運輸管理主體

依據有關法律、行政法規以及我省地方性法規的規定，航道、港口、水上交通安全以及水路運輸的監督管理，以往是由航道管理部門、港口行政管理部門、海事管理機構、水路運輸管理部門在各自職權范圍內負責實施。2016年，我省交通運輸領域開展承擔行政職能事業單位改革和綜合執法改革。根據《江蘇省省級承擔行政職能事業單位改革實施方案》，現有交通運輸部門承擔行政職能的相關管理機構將進行整合，有關行政許可、決策職能由交通運輸主管部門行使，有關行政處罰、強制、檢查等行政執法職能由新組建的交通運輸綜合執法機構承擔，并將養護等公益服務職能轉由公益性事業單位承擔。據此，《條例》規定，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域內的水路交通運輸管理工作。交通運輸主管部門所屬的交通運輸綜合執法機構依照本條例規定具體負責水路交通運輸行政執法工作。

2018年11月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》（中辦發〔2018〕63號），要求交通運輸綜合行政執法隊伍以交通運輸部門名義實行統一執法。據此,《條例》明確，法律、法規和本條例規定的有關航道行政、港口行政、水路運輸、地方海事行政、工程質量監督管理等涉及的行政處罰，以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等執法職能，由交通運輸綜合執法機構以交通運輸主管部門的名義實施。同時明確，法律、法規和本條例規定的有關航道行政、港口行政、水路運輸、地方海事行政、工程質量監督管理等涉及的行政許可及其監督管理，由交通運輸主管部門實施。《條例》確立的這一水路交通運輸管理體制，既符合黨中央對綜合執法改革的最新要求，也切合我省交通運輸領域改革實際，為改革后水路交通運輸管理主體的確定提供了法律依據。

（二）促進水運業高質量發展

水運一直是綜合交通運輸體系的重要組成。加快水運業發展，促進江蘇由水運大省向水運強省邁進，是建設交通強省的重要內容，是促進物流降本增效，推進江蘇高質量發展的重要舉措。制定《條例》的最主要目的不是為了管理，而是要強化政府的服務保障，促進水運業高質量發展。因此，《條例》專設一章“促進發展與服務保障”，立足我省水運發展存在的突出矛盾和問題，從運輸結構調整、港口資源整合、水路智慧交通發展、運輸服務轉型發展和能力提升等方面進行了全面規定，鼓勵支持水運業發展，充分發揮立法的引領和保障作用。《條例》要求縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當采取有效措施，調整運輸結構，推進大宗貨物運輸向鐵路、水路轉移；構建多式聯運體系，促進江海直達運輸、鐵水聯運和江海河聯運等多式聯運發展；加強物聯網、大數據、云計算等信息技術的推廣應用，提高航道網運行監測及調度指揮和水路交通安全管理信息化水平。《條例》規定，省人民政府可以通過建立健全全省港口投資運營平臺，推進港口資源整合，引導港口間分工協作和運營聯合，增強港口綜合競爭力，促進港口一體化發展。同時，在運輸經營發展方向上，《條例》還明確，鼓勵港口經營人和水路運輸經營人實行規模化、集約化經營；采用江海直達船型、聯運設施設備等，提高水路運輸效率；優化調整運輸組織方式，提升綜合競爭能力和運輸服務質量。等等。《條例》的實施，將給我省水運發展加上“助推器”，推動我省水路交通運輸事業健康快速發展。

（三）落實“放管服”改革要求

為落實“放管服”改革要求，提升水路交通運輸服務水平，《條例》重點圍繞簡政放權和便民服務兩方面進行了明確：一是落實簡政放權要求。針對建設臨跨過河建筑物時，原《江蘇省航道管理條例》設定的航政許可制度與《航道法》設定的航道通航影響評價制度有交叉重疊的問題，《條例》取消了有關航政許可條款。針對原《江蘇省港口條例》設定的港口岸線許可期限長于《行政許可法》的一般規定，《條例》相應刪去了有關內容。針對有關管理部門在各自管理環節都要求提供相關證照的問題，《條例》明確政府及其有關部門應當一次性采集水路交通運輸有關證書、證照等信息，實現數據共享。同時，為加強對水路交通運輸經營人合法權益的保障，《條例》明確，禁止非法干涉水路交通運輸經營人的生產經營活動、非法攔截檢查正常航行的船舶，以及不得違反規定向水路交通運輸經營人收取費用。二是強化便民服務保障措施。一方面，進一步優化船舶過閘，要求船閘管理機構采取有效措施，通過船閘智能化運行并提升監管水平，縮短過閘時間，提高過閘效率，為船舶提供安全、便捷的過閘服務。這樣規定，有利于提升船閘運行效能，降低過閘成本，減輕船員勞動強度，促進水運節能減排。另一方面，推動提升水路運輸服務水平。《條例》規定，交通運輸主管部門應當會同自然資源、水利等部門，在干線航道上統籌規劃、合理設置水上服務區，拓展船舶服務功能；水上服務區應當按照設計功能和規范要求，提供船舶加油、加氣、加水、岸電、船舶污染物接收和船員休息、購物、通訊等服務，并要求加強日常管理，保證服務設施正常運行，保持秩序良好和環境整潔。同時，為強化對船舶的服務保障和水上搜救，《條例》第五十九條、第六十條還對船舶大量滯留情況下縣級以上地方人民政府應當采取的救援處置措施和為船上人員提供必要的生活保障條件等服務措施作出了具體規定，并明確了有關水上搜尋救助的要求。這一系列簡政放權和便民服務措施規定，體現了《條例》的價值取向，彰顯了為民服務理念。

（四）貫徹綠色發展理念

習近平總書記指出，“金山銀山就是綠水青山”。如何盡可能減少水路交通運輸活動對生態環境的污染和破壞，實現人與自然的和諧共生，是《條例》草案審議過程中省人大常委會組成人員普遍關注的一個問題。為此，《條例》從以下幾個方面對發展綠色水路交通運輸作出了規定：一是在總則中明確將綠色發展作為水路交通運輸發展的原則之一，開宗明義地表明了促進綠色水路交通運輸發展的鮮明立場。二是明確了航道、港口建設環節應當采取的生態環保措施。要求縣級以上地方人民政府及其有關部門采取有效措施，在航道和港口規劃、設計、施工、養護、運營過程中貫徹綠色發展理念，推動綠色航道、綠色港口建設。要求碼頭工程和水上服務區同時規劃、設計和建設岸基供電設施，已建成的碼頭和水上服務區應當逐步設置；碼頭工程應當按照技術標準要求，建設船舶污染物接收設施和油氣回收設施。三是明確了在從事水路交通運輸經營時應當采取的生態環保措施。要求港口經營人按照法律、法規和國家有關技術標準的規定，對港口碼頭的物料堆放場所進行地面硬化，并采取密閉、圍擋、遮蓋、噴淋、綠化或者設置防風抑塵網等措施，避免作業起塵。要求水路運輸經營人依法履行船舶污染防治義務。要求縣級以上地方人民政府根據水路交通運輸發展需要和國家有關規定，推進船型標準化，推廣應用符合環保和節能要求的綠色船舶。同時明確，鼓勵船舶建設和改造受電設施，在港口、錨地停泊期間優先使用岸電。四是明確了有關船舶污染防治工作機制。要求港口所在地設區的市、縣（市、區）人民政府組織交通運輸、城市市容和環境衛生、生態環境、文化旅游等部門，建立健全船舶污染物接收、轉運和處置監管工作機制，推動船舶污染物收集、接收設施建設，并將船舶污染物處置納入相應的公共轉運、處置系統。這一系有關綠色發展的規定，既是對國家有關綠色環保規定的貫徹落實，也體現了《條例》將綠色發展的要求落實到了水路交通運輸的全過程。

（五）加強水路交通安全管理

建設交通強省，水路交通安全保障是前提和基礎。針對水路交通安全監管手段、方式等與水路交通運輸發展要求還不相適應的問題，《條例》結合江蘇實際，對水路交通安全管理進行了系統規定，重點解決四方面突出問題：一是完善水路交通安全管理工作機制。包括：建立船舶安全通航尺度發布制度和船舶就近檢驗制度，提高管理效率和水平，服務地方經濟發展；明確信息化管理要求，規定船舶應當按照有關規定，安裝并正常使用船舶身份自動識別導助航設備，交通運輸綜合執法機構可以采取遠程電子巡查，加強監督管理；明確縣級人民政府、交通運輸主管部門、公安機關、鄉鎮人民政府、街道辦事處有關渡口管理職責，落實渡口安全管理責任。二是落實船舶進出港制度和有關保險制度。結合船舶簽證取消的實際，《條例》結合國家有關規定，明確船舶進出港應當報告船舶的航次計劃、適航狀態、船員配備和載貨載客等情況，強化事中事后監管。為進一步落實安全生產責任，《條例》鼓勵水路運輸經營人投保安全生產責任保險，并根據上位法規定，對船舶污染損害責任保險、沉船打撈責任保險的內容作了完善。三是明確船舶安全管理要求和船員安全主體責任。《條例》對船舶和船用產品質量安全管理要求、船舶有關橋區水域航行要求、船舶超限運輸要求，以及影響內河交通安全的禁止性行為等作出了具體規定，并要求船員依法取得相應的適任證書或者其他適任證件，遵守作業規范和職業道德，保障船舶航行安全。四是細化水路交通安全管理有關要求。包括水上水下施工作業等要求、船舶錨泊管理要求、從事水上游覽經營活動要求以及內河交通事故調查處理要求等。《條例》有關水路交通安全管理的規定，既是對上位法的細化，也是結合江蘇水網發達的實際，作出的有針對性和操作性的規定，是我省水路交通安全管理的重要依據。

（六）細化上位法有關航道、港口規劃、建設和保護規定

根據近年來制定、修訂的《港口法》《航道法》和《危險化學品安全管理條例》等法律、行政法規規定，《條例》從我省水路交通運輸實際出發，重點就航道、港口規劃、建設和保護細化明確了五方面內容：一是強化航道和港口公用基礎設施建設資金保障。《條例》規定，航道和港口公用基礎設施是公益性基礎設施，其建設、養護堅持政府投入為主，鼓勵多種方式籌集建設、養護資金。縣級以上地方人民政府應當根據經濟社會發展水平，以及航道和港口公用基礎設施建設、養護的需要，在財政預算中合理安排航道和港口公用基礎設施建設、養護資金。按照國家和省有關規定，可以向過往船閘的船舶收取船舶過閘費。《條例》強調，加強對航道和港口公用基礎設施、水利工程、市政工程、環保設施等建設計劃和項目的協調，具備聯合建設條件的，應當統籌利用建設資金，兼顧航道、港口、水利、市政、漁業、文化旅游等功能，提高投資的綜合效益。二是細化明確航道規劃編制主體和程序。根據我省水網密集、地區差異較大的特點，《條例》按照航道規劃統一管理、分級實施的原則，明確“省航道規劃包括干線航道網規劃和支線航道網規劃。干線航道網規劃由省交通運輸主管部門會同省發展和改革、水利、自然資源等部門編制；支線航道網規劃由省交通運輸主管部門、設區的市人民政府會同省發展和改革、水利、自然資源等部門編制。”推動形成干支結合、符合實際的航道網，發揮省級統籌作用并充分調動地方積極性。三是細化明確航道工程建設管理機制。長期以來，我省航道重點工程建設存在著建設主體不清晰、管理職責有交叉等問題，一定程度上影響了航道的發展。為此，《條例》結合我省航道發展和改革實際，明確“干線航道工程建設項目由縣級以上地方人民政府負責組織實施。支線航道工程建設項目由設區的市、縣（市、區）人民政府負責組織實施。”并規定交通運輸主管部門按照職責權限負責航道工程建設項目的監督管理。《條例》這一規定，明確了航道工程建設的組織實施主體，落實了航道工程建設項目的行業監管責任，有利于調動各方積極性，推動航道建設高質量發展。四是建立健全航道保護制度。航道保護制度事關航道可持續發展和航道通航安全，針對《航道法》實施以來航道保護中存在的問題，《條例》結合我省航道網的實際，細化明確了航道保護范圍的劃定主體，理順了航道規劃控制、航道保護范圍和航道通航條件影響評價之間的關系，并明確船閘運行管理與保護的特定要求，形成了系統的航道保護體系，對保障航道事業發展將發揮重要作用。五是細化明確港口經營人特別是危險貨物港口經營人有關安全管理規定。為進一步加強港口安全管理，結合國家和省有關港口安全管理的新要求，《條例》規定，港口經營人應當在其作業場所和安全設施、設備上設置明顯的安全警示標志；危險貨物港口經營人還應當在其作業場所設置通信、報警裝置，保證其處于適用狀態；要求港口經營人依法對港口設施、設備及安全管理進行安全評價，對本單位港口重大危險源進行安全評估；要求沿江、沿海危險貨物港口經營人以及省交通運輸主管部門規定規模的港口經營人，應當按照國家和省有關規定建立安全總監制度。等等。通過細化明確有關港口安全管理規定，進一步推進加強港口安全管理，落實安全管理責任。