《連云港市文明行為促進條例》政策解讀
一、制定《條例》的必要性
（一）加強文明行為促進立法是培育和踐行社會主義核心價值觀的內在要求。習近平總書記在黨的十九大報告和關于精神文明建設的一系列重要論述中，深刻闡述了社會主義核心價值觀的豐富內涵和實踐要求，強調要注意把一些基本道德規范轉化為法律規范，通過法律的強制力來強化道德作用、確保道德底線，推動全社會道德素質提升。從我市的實踐情況看，推進精神文明建設，除了開展宣傳引導、思想教育外，必須運用法治思維、法治手段來構建城市文明促進的制度體系，凝聚起全市上下創建全國文明城市、實現“高質發展、后發先至”的強大力量。
（二）加強文明行為促進立法是落實市委決策部署、助推文明城市創建的有力舉措。近年來，市委高度重視文明城市創建和文明行為促進立法工作。2017年12月6日，市委批準了《市人大常委會2018年立法計劃》，同意將《連云港市文明行為促進條例》作為正式項目列入計劃。4月19日，市委召開全市深化創建全國文明城市推進會，出臺《創建全國文明城市三年行動計劃》，對新一輪創建工作進行動員部署，號召全市上下集中力量，奮力攻堅，確保實現2020年創成全國文明城市的目標。加強文明行為促進立法工作，及時貫徹落實市委的決策部署，可以更加充分地發揮法治的引領作用，推動文明城市創建和常態化管理朝著法治化的方向邁進。
（三）加強文明行為促進立法是提高市民文明素養、提升社會文明程度的有效途徑。近年來，我市通過持續推進公民道德建設，成功創建國家衛生城市，市民文明素養與道德水平有了一定程度的提高。但是，在交通秩序、環境衛生等領域仍然存在一些不文明現象。廣大市民對行人亂穿馬路、電動車逆向行駛、機動車不禮讓行人以及車窗拋物、犬類擾民、毀綠種菜等不文明現象反映強烈，亟需通過立法加以規范。
（四）加強文明行為促進立法是推進城市治理現代化、完善地方性法規體系的客觀需要。我市獲得地方立法權之后，陸續制定了海洋牧場管理、濱海濕地保護、市容和環境衛生管理等有關文明行為規范的地方性法規，在精神文明建設中發揮了積極作用。但隨著文明城市創建的深化，從提升全體市民文明素養的現實需求出發，迫切需要制定一部綜合性、系統化、內容全面的地方性法規，對倡導的文明行為和禁止的不文明行為作出更加明確、更具操作性的規定。因此，制定本條例十分必要。
二、《條例》的起草過程
根據今年立法計劃的安排，市人大常委會法工委承擔本條例的起草任務。為保證高質量完成市人大常委會自主起草的第一部實體性法規的制定工作，法工委會同市文明辦成立了立法調研組和草案起草組，并制定了詳細的調研方案和起草工作計劃，明確任務分工和時間節點，啟動各項前期工作。1月下旬，市人大常委會黨組成員、法制委主任委員王鵬帶領法工委和市文明辦的有關人員赴外地開展立法調研，考察學習成功創建全國文明城市的地區在文明促進立法和創建工作中積累的經驗。起草組隨后立即著手系統收集、研究各地已經出臺的16部文明促進法規文本的基礎上，深入分析我市文明城市創建中面臨的突出問題，按照“立足市情，倡導為主，問題導向，嚴管重罰”的總體思路，按時完成了條例草案建議稿的起草工作。
為準確掌握廣大市民對社會上各種不文明行為的態度，進一步推進立法公開，把起草法規的過程轉化為市民統一思想、廣泛參與文明立法的進程，法工委與市文明辦共同組織了我市第一次地方立法問卷調查活動，向全社會和各級人大代表廣泛征集文明行為促進立法方面的意見和建議。根據調查機構的統計分析，全市共有24800多人通過手機在線參加了問卷調查，其中97.5%的調查對象支持加強文明行為促進立法，懲戒不文明行為，提高市民文明素養；70%以上的調查對象認為車窗拋物、隨地亂扔垃圾、插隊加塞和行人亂闖紅燈、亂穿馬路、翻越欄桿等是最不受歡迎的行為；50%以上的調查對象對就餐時鋪張浪費、過量燃放煙花爆竹、焚燒秸稈和垃圾、公共場所吸煙等不文明行為反應強烈。另外，有500多位市民提出了文明促進方面的立法建議。起草組已經將其中具有可操作性的建議吸收到草案的有關條文中。
條例草案的建議稿完成后，市人大常委會及時召開座談會，聽取市政府法制辦、公安局、城管局、旅游局等部門分管負責人的意見。4月14日，調研組赴浙江湖州、寧波等地就禁止燃放煙花爆竹、養犬管理、基層組織職責界定等問題進行深入調研，并邀請復旦大學、寧波大學的立法專家和寧波市人大、市文明辦參與文明條例立法工作的同志，就條例草案建議稿的框架結構、行為體系、促進措施可操作性及行政處罰合法性等問題進行了咨詢論證。4月18日，法工委在灌南縣人大常委會召開座談會，圍繞鄉村文明建設問題聽取部分市縣鄉人大代表和基層群眾代表的意見。起草組根據各方面提出的修改建議和意見，對條例草案建議稿進行了集中修改，對框架結構和部分內容作出調整，形成了提請本次市人大常委會會議審議的《條例》。
三、幾個主要問題的說明
《條例》共六章三十八條，分別為總則、文明行為基本規范、鼓勵與促進、實施與監督、法律責任以及附則。
（一）文明行為促進工作機制。文明行為促進工作是一項涉及面非常廣的系統工程，必須切實加強組織領導，動員全市各方面力量作出堅持不懈的努力，才能真正取得明顯的成效。為此，《條例》第三條明確規定，要構建黨委統一領導、政府組織實施、各方分工負責、全社會積極參與的工作機制，保障全市文明行為促進工作持續、有效開展；第四條規定精神文明建設工作機構具體負責《條例》的實施；第五條規定了市、縣（區）人民政府、各相關部門和單位的職責；第六條規定國家工作人員、教育工作者、公眾人物、企業管理人員等應當在文明行為促進工作中發揮表率作用。
（二）文明行為基本規范。《條例》第二章從倡導和禁止兩個方面對文明行為作出了規定。在有關法律條文中，對文明出行、文明上網、文明就醫、文明旅游、誠信經營、家庭和睦等方面的文明行為規范作出了規定。《條例》第十二條，對保護我市海洋、濕地、森林等生態系統和山海相擁的獨特自然風貌作出了明確規定，并在第三十五條對破壞生態環境行為的法律責任作出了規定，具有鮮明的地方特色。
（三）鼓勵與促進措施。《條例》第三章對國家鼓勵、社會認可的文明行為作出明確倡導，從制度上明確應當對我市在創建文明城市和推進公民道德建設過程中涌現出來的見義勇為、無償獻血、慈善活動、志愿者服務等道德模范、先進典型給予表彰獎勵，并通過法律條文的設計，以立法的方式對他們的高尚情操和優秀品德加以弘揚和推廣，進一步發揮先進典型的導向作用，為城市生活樹立新的文明標尺，彰顯港城的道德高度。
（四）實施與監督。《條例》第四章對文明行為的實施與監督進行了規定。其中，第二十一條至第二十四條，分別規定了勸阻與制止不文明行為、文明行為宣傳教育等內容。第二十五條至第二十九條，對各部門在文明行為促進中的職責分工作出明確規定，以解決實際工作中存在的職責不清或交叉重疊問題，保障法規的順利實施。
（五）法律責任。《條例》第二章中規定的很多不文明行為，如果相關法律法規已經將其納入調整范圍，《條例》對其法律責任原則上不再作重復性規定。但是，對于市民反映集中、社會關注度高的不文明行為，仍然積極回應社會關切，在條文當中予以重申和強調。例如，燃放煙花爆竹問題，盡管國務院《煙花爆竹安全管理條例》和《江蘇省大氣污染防治條例》分別從安全管理和環境保護的角度作出了相關規定，《條例》仍然從保障市民休息權、倡導鄰里和睦的角度出發，對夜間燃放煙花爆竹擾民問題作出了限制性規定。此外，對于違法養犬、不禮讓行人、公共場所吸煙等不文明行為所需要承當的法律責任也作出了明確規定，加大懲戒力度，增強警示教育作用。
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